Что мешает быстро строить метро?

При всей актуальности строительства новых линий метрополитена законодательная база, регламентирующая это строительство, не позволяет своевременно обеспечить его проектной документацией, а если смотреть шире - и не позволяет вести такое строительство.
О каких документах идет речь?
Первым таким документом является Постановление № 87РФ о составе проектной документации. Указанное постановление отменило трехстадийность проектирования, которое существовало все прошедшие до перестройки годы и хорошо себя зарекомендовало.
Первая (предпроектная) стадия рассматривала возможные варианты строительства, стоимость строительства, земельные участки, необходимые для его осуществления, необходимые ресурсы для строительства и эксплуатации в дальнейшем.  Для оценки использовались уже построенные аналоги.  При этом выбор варианта строительства осуществлялся экспертизой Госстроя СССР.
На следующей стадии разрабатывались основные технические решения, (конструкции, планировки), указывались основные инженерные системы. Все это выполнялось на базе прошедшего экспертизу ТЭО. Стадия «Проект» проходила ведомственную экспертизу (ЦУЭП МПС) которая утверждала основные показатели объекта и в своем заключении давала рекомендации по устранению замечаний экспертизы в рабочей документации.
На последней стадии разрабатывалась рабочая документация, которая должна была опережать строительство менее чем на год для подготовки подрядных организаций.

Постановление РФ № 87 коренным образом изменило ситуацию. Конечно, оно задумывалось для учета вновь появившихся рыночных отношений, но совершенно не учитывало реалии проектирования метрополитенов.
Во первых.  Постановление РФ № 87 отменило трехстадийность, в связи с чем проектная документация началась разрабатываться с «нуля» при отсутствии изысканий, земельных участков, технических условий и т.д..
Во вторых.  Постановление РФ № 87 потребовало неоправданно высокой подробности разработки утверждаемой части проектной документации (при отсутствии решения о строительстве), при слабом финансировании этих работ, так как стоимость раздела была определена ориентировочно на усмотрение заказчика, а действующие сборники цен на проектные работы не откорректированы.
В третьих.  Постановление РФ № 87 предусматривает урегулирование земельных вопросов до завершения проектной документации, что возможно и оправдывает себя при разработке коммерческих объектов (сначала купи землю, а потом разрабатывай проект) но в отсутствии стадии ТЭО является непреодолимым тормозом, приводящим к колоссальному затягиванию проектных работ. Ведь до начала проектирования неизвестно, какие земельные участки потребуются для его осуществления, так как это и определяет стадия «Проектная документация». А пока нет земельных участков (а их отведение может занять годы) невозможно протрассировать метрополитен, разместить наземные и подземные объекты, а следовательно выполнить инженерные изыскания.
И вся эта работа должна базироваться на утвержденной региональным правительством Проекте планировки территорий для строительства линейного объекта (которая будет разрабатываться не менее года после решения всех земельных вопросов).
И таких подводных камней множество (здесь затронуты только основные). Все вышеуказанное, при строгом выполнении буквы закона, приводит к тому, что проектная документация будет разрабатываться от трех до пяти лет и к моменту завершения и подачи на экспертизу возможно потеряет свою актуальность (изменяется нормативная база, устаревают изыскания, меняется подход и т.д.).
Следующим этапом, задерживающим строительство, является прохождение Государственной экспертизы. При том, что ее требования не ограничены никакими нормативными документами, и экспертиза  может потребовать документацию любой подробности, любые согласования и любые справки, она не дает никаких рекомендаций по устранению замечаний, а только констатирует их.
Соответственно, при ограниченном сроке экспертизы устранить все замечания невозможно (некоторые согласования могут длиться месяцами) и проектная документация даже за одно неснятое замечание получает отрицательное заключение (даже притом что сняты все остальные замечания, количество которых достигает несколько сотен).
Далее проект дорабатывается и повторно поступает на экспертизу и все повторяется снова, так как экспертиза рассматривает не снятие предыдущих замечаний, а проект целиком. И это может повторяться несколько раз, при том, что экспертиза платная и обходится очень дорого.
Для ускорения начала строительство Постановление РФ № 87 было дополнено Постановлением РФ №1006, проект которого предусматривал разрешить  начало подготовительных работ по строительству метрополитена до завершения экспертизы. Но получилось как всегда! В окончательной версии Постановление РФ №1006 разрешило, на усмотрение заказчика,  выделить подготовительные работы в отдельный этап проектирования, пройти экспертизу и начать подготовительные работы до прохождения экспертизы основного проекта, что уже не давало никакого ускорения, так как для утверждения проекта подготовительных работ требовался тот же набор документов и изысканий, что и для основного проекта. Государственная экспертиза в свою очередь сделала разработку этого проекта обязательной и не принимает основной проект на экспертизу до получения вспомогательным проектом положительного заключения, что еще больше затянуло срок проектирования.
В ряде случаев, когда финансирование объекта  ведется из региональных источников, а метрополитен относится к таким объектам, Госэкспертиза потребовала прохождение экспертизы сметной части проекта в региональной экспертизе, что еще более увеличило срок ее проведения, ведь если даже пройти экспертизу с первого раза,  прохождение всех трех экспертиз по очереди займет более одного года.
И вот наконец  получено положительное заключение проектной документацией, но стройка еще не началась. По действующим законам необходимо провести тендерные торги на разработку рабочей документации, что само по себе является некорректным по отношению к организации, разработавшей предыдущую стадию, так как при всей сложности и объеме стадии Проектная документация ее стоимость несоразмерно мала, и может быть скомпенсирована только стоимостью разработки рабочей документации. Этим часто пользуются горе организации, которые не в состоянии разработать стадию «Проектная документация» но готовы урвать лакомый кусок в виде рабочей документации. При этом отдавая таким организациям разработку рабочей документации, Заказчик не задумывается, что новый проектировщик может неправильно понять проектную документацию, принять другие параметры и расчетные схемы, а это в свою очередь может привести к тяжелым последствиям.
Наконец на основании тендерных торгов выбран и проектировщик и подрядчик, но рабочей документации нет, так как на ее разработку нужно  время, особенно если ее выполняет новая организация. При этом такая документация по понятным причинам делается в спешке с массой ошибок, так как отсутствует время на ее анализ. И так как задел документации отсутствует,  с первого дня строительства он продолжается и далее, часто принимая катастрофический размер.
И тут вступает в действие Градостроительный кодекс. Он и Постановление РФ №87 гласят, что в процессе строительства невозможны какие либо изменения проектной документации. Более того. Государственные надзорные органы ведут приемку выполненных работ не по рабочей, а по проектной документации.
К чему это приводит? К моменту начала строительства с момента начала разработки Проектной документации прошло несколько лет, к тому же цикл строительства линии метрополитена занимает еще 5-7 лет. Уже не выпускается оборудование, заложенное в проектной документации, сменилась нормативная база, выявились некоторые недочеты в проектной документации, появились новые материалы, уточнились изыскания. Но надзорные органы по-прежнему сверяют построенные сооружения не с рабочей, а с проектной документацией штрафуя заказчика в случае несоответствия. И при этом заказчик никак не может повлиять на ситуацию, так как в соответствии с требованием Градостроительного кодекса, при выявлении необходимости изменения проектной документации строительство должно быть остановлено, проект откорректирован и заново направлен на экспертизу.
А это остановка строительства на годы, при том, что у государственного заказчика просто нет средств на корректировку.
Казалось бы в Градостроительном кодексе есть лазейка, допускающая изменение проектной документации, и если изменения не влияют на безопасность объекта, но в следующих статьях кодекса оговорено, что влияет или не влияет на безопасность изменение,  может определить только орган, выдавший положительное решение (Государственная экспертиза). А процедура рассмотрения подобных вопросов не оговорена.
И так как в указанных документах есть фраза «Любые изменения», инспектирующие органы получают инструмент для нескончаемых придирок даже к вопросам, которые находятся в исключительной компетенции подрядчика и заказчика и не влияют на безопасность и конечный результат. И таких примеров множество, что в конечном итоге провоцируют злоупотребления.
Для решения указанных вопросов считаю необходимым предложить следующие решения для внесения их в  законодательную базу для объектов метрополитена:
-вернуть трехстадийную форму разработки проектной документации: Инженерные изыскания;  проектная документация (утверждаемая часть); проектная документация (рабочая документация).
-разработку ТЭО выполнять в нескольких вариантах с утверждением выбранного варианта Государственной экспертизой.
-начинать разработку последующих стадий после разработки на основании утвержденного ТЭО ППТ линейного объекта, отвода (изъятия) земельных участков необходимых для строительства, получения технических условий).
-изменить требуемый для прохождения экспертизы объем проектной документации, ограничив его основными техническими решениями, основными конструкциями и планировками с правом вносить изменения в проектную документацию при наступлении объективных причин (изменение норм, смена номенклатуры оборудования, улучшения (удешевление) объекта, применение новых строительных и о материалов).
-выставлять на торги одним лотом утверждаемую и рабочую проектные документации, разделив срок их выполнения календарным графиком.
В заключении хочется отметить, что вопрос назрел, болезнь понятна и гнойник до настоящего времени не лопнул только от того, что строительство метрополитена во всех городах России (кроме Москвы) ведется в таких малых объемах, что времени хватает даже на выполнения вышеописанных ущербных норм, ссылками на которые и обосновывается в ряде случаев отсутствие строительства (ведь у нас нет подготовленной проектной документации!!!).  
Благодаря этим документам возникают непредвиденные препятствия в части изменения в процессе строительства и применения более прогрессивных технологий и конструкций.
Во время строительства в соответствии с «Методическим руководством по комплексному горно-экологическому мониторингу при строительстве и эксплуатации транспортных тоннелей» проводятся исследования в рамках геотехнического мониторинга, в результате которых получают фактические деформативно-прочностные характеристики вмещающего грунтового массива и напряженно-деформированного состояния подземных конструкций. В некоторых случаях, полученные результаты исследований и корректирующих расчетов показывает необходимость изменения запроектированных конструкций и технологии их сооружения.
Во время строительства возникают новые идеи с разработкой и получением патентов на изобретения, влекущих изменения конструкций и технологий.
Уже прошедший экспертизу проект не изменить. Необходимо снова проходить экспертизу с нововведениями, которые, как правило, удешевляют и ускоряют строительство, а это время и деньги на экспертизу.
В советские времена весь этот процесс был достаточно прост и не было необходимости проходить экспертизу, если было удешевление строительства и сохранялись безопасность строительства и эксплуатации метрополитена.

Владимир МАРКОВ,
Константин БЕЗРОДНЫЙ,
ОАО «НИПИИ «ЛЕНМЕТРОГИПРОТРАНС»